13.02.2010
Автор: Тушемилов Максим Владимирович

Tushemilov M.
Formation of police system in Siberia
(XIX – the beginning of XX centuries)
 

  Реформы второй половины XIX в. обусловили глубокие сдвиги во всех сферах жизни страны. Реформы правоохранительных органов, начавшиеся в 60-е годы XIX в., проводимые в контексте других преобразований в государственном устройстве Российской империи, в конечном счете, имели целью движение к правовому государству.
Проблема становления полицейской системы получила звучание в отечественной историографии еще до революции в трудах И.Е. Андреевского, Н. Андрианова, И.П. Высоцкого[1].
  В советской историографии эта проблема также получила определенное звучание. Так, Н.П. Ерошкин[2] указывает на важное место карательных органов в системе государственных учреждений России как центральных (МВД, Департамент полиции, отдельный корпус жандармов), так и местных (уездные полицейские управления, охранные отделения, губернские жандармские управления). При этом главным направлением их деятель­ности он называет борьбу с рабочим и революционным движением. Первое исследование, специально посвященное полиции дореволю­ционной России во второй половине XIX — начале XX вв. было прове­дено Р.С. Мулукаевым[3]. Ученый поставил своей целью не только просле­дить важнейшие вехи истории российской полиции, но и в общих чертах охарактеризовать правовое положение карательных органов государства.
Несмотря на большое количество публикаций, касающихся реформ 60-70-х годов XIX в., полиция рассматривалась лишь исключительно как карательный орган для борьбы с революционным движением. Изучение других сторон ее деятельности в советской историографии не приветствовалось. Объективность же требует признать, что борьба с революционным движением, хотя и имела место в деятельности российской полиции, все же оставалась далеко не единственным занятием. Кроме того, становление полиции в Сибирском крае осталось за бортом отечественной историографии.
Полиция Сибири в начале XIX в. строилась на тех же основах, что и полиция всей России. Однако специфика региона отразились на организации полиции. Во главе сибирских губерний в начале XIX в. стояли губернаторы, управляющие вверенной им территорией с помощью губернского правления. Генерал-губернаторы обязаны были «строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных ему мест и людей о исполнении». Генерал-губернатор должен был «пресекать всякого рода злоупотребления, а паче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство, жестокость». Кроме того, он обязан был следить за сбором налогов и податей, а также выполнением всякого рода повинностей. Генерал-губернаторы и губернаторы являлись начальниками полиции на вверенной им территории.
К XIX в. в 25 уездных сибирских городах существовал институт городничих, в 7 городах, где стояли войска, вместо городничих действовали военные коменданты. Воссоздание в начале XIX в. в городах управ благочиния в Сибири происходило несколько отлично от Европейской России. Так, например, в Тобольске и Иркутске полицейский орган назывался «градского благочиния суд». При возглавлявших этот орган должностных лицах существовала канцелярия, под наименованием «городнические дела» или «городническое правление». В Сибирских городах, в отличие от европейских, не было квартальных поручиков.
Явный недостаток структурных единиц полиции и полицейских штатов в Сибири в начале XIX в. пытались компенсировать за счет введения будочников, десятников, содержавшихся за счет сборов с населения. В крупных городах в полицейских «будках» круглосуточно посменно дежурили трое полицейских стражников.
Сложившаяся в это время система городских полицейских органов до реформы 1822 г. не претерпела существенных изменений. Нельзя также не отметить, что, как и по всей России, здесь принимались меры по усилению полиции.
Правительство рассматривало Сибирь как окраину. Сибирские губернии использовались как места ссылки, что вело к сосредоточению на обширном пространстве «взрывоопасного материала». Это требовало от правительства совершенствования системы ссылки и усиления полицейского надзора. При этом специфика социально-экономического, географического, национально-демографического положения Сибири была учтена при реорганизации системы органов управления, в том числе и полиции.
Расследование в отношении инородцев должно было проводиться только по делам, указанным в Положении, а также в «случае важных происшествий». Следствие должны были осуществлять чиновники земской полиции. Материалы следствия направлялись на заключение в судебные органы по принадлежности. На инородцев распространялся общий для всех подданных империи порядок проведения следственных действий. Вместе с тем были сделаны некоторые отступления. Так, допрашивать коренных жителей Сибири следовало вблизи от их местопребывания. Запрещалось вызывать на допрос лицо, если оно должно было затратить на дорогу более трех дней. Содержать под стражей предписывалось только лиц, подозреваемых в «важных» преступлениях. За малозначительные деяния нельзя было ни в коем случае отлучать их от промыслов. Для проведения допросов и очных ставок не разрешалось отлучать инородцев от стойбищ более, чем на шесть дней. За нарушение указанных правил на полицейских чиновников накладывались взыскания.
В ходе реформы 1822 г. полиция Сибири была преобразована на следующих основах. В многолюдных городах полицейское присутствие было преобразовано в общую управу (в составе городничего и частных приставов). Части были переименованы в частные управы (частный пристав и два квартальных надзирателя). Кроме того, в состав полицейского управления (общей управы) входили городовой лекарь с учениками и городской архитектор.
Полицейское управление «среднечисленных» городов состояло из частной управы (городничий и квартальные надзиратели) и медицинской части во главе с городовым лекарем. В малолюдных городах имелся один городничий. Причем, он иногда олицетворял всю городскую власть.
Принятие Сибирского Уложения 1822 г., несомненно, стимулировало развитие системы полицейских органов.
В 60-70 гг. XIX в. в России были проведены крупные реформы. Было уничтожено крепостное право и изменены земельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, коренным образом реформирована армия. Реформа общей полиции была начата одной из первых и проводилась наряду с земской, городской, судебной, тюремной, военной и другими реформами.
Подготовка реформы полиции началась задолго до отмены крепостного права. После 19 февраля 1861 г. законодателю потребовалось 22 месяца для начала реформы полиции. Первый важный закон о реформе общей полиции – «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» – был принят 25 декабря 1862 г. Согласно закону, уездная полиция была объединена с полицией уездных городов и созданы единые полицейские управления во главе с исправниками; учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах, в городах увеличена численность околоточных надзирателей, полиция освобождена от ведения следствия, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог передавались земским и городским органам самоуправления.
С некоторым запозданием реформа полиции начала осуществляться и в Сибири. 21–26 декабря 1867 г. состоялось заседание Совета Главного управления Восточной Сибири. На заседании было доложено представление Иркутского гражданского губернатора «О преобразовании полиции в Иркутской губернии» и доведены до сведения штаты полиции.
Таким образом, только через пять лет после опубликования документа в Восточной Сибири стал рассматриваться вопрос о введении в действие «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний по общему учреждению управляемых». Совет усмотрел, что Временные правила отменяют лишь отдельное существование городских и земских полиций в некоторых городах и округах, которые должны быть объединены в единое управление, называемое Окружным полицейским управлением. В Иркутской губернии только в г. Иркутске сохранилось городское полицейское управление. Организационно-штатные изменения касались только личного состава управлений, которому было повышено денежное содержание и расширены служебные права. Буквальный смысл ст. 6 Правил Совет истолковал таким образом, что окончательная реформа полиции Сибири еще предстоит, что ранее действовавшие правовые акты остаются в силе, а частные управы, существовавшие в Иркутске, не ликвидируются. Были упразднены лишь городские управления, т.к. в силу нового закона они должны быть преобразованы в земские суды. Было принято следующее решение: дела, находящиеся в производстве городских управлений полиции Нижнеудинска и Киренска, передать в земские суды, а сами управления в январе-феврале 1868 г. упразднить. Земские суды переименовать в Окружные полицейские управления. Такие же изменения произошли и в других городах губернии. В губернском городе Иркутске земский суд 1 января 1868 г. был переименован в Окружное полицейское управление, а общая Иркутская городская управа – в Иркутское городское полицейское управление.
Совет Главного управления Восточной Сибири постановил, что одновременно с изменениями в Иркутской губернии преобразования и изменения штатов в феврале-апреле 1868 г. могли последовать в Енисейской губернии, Забайкальской, Якутской, Приморской и Амурской областях.
В пореформенной России сохранялось деление уездов на станы. Города не входили в состав станового деления. Полицию таких городов возглавляли полицейские надзиратели. Правовое положение их было одинаковым со становыми приставами.
Деятельность урядников строилась на основе Инструкции, разработанной Департаментом полиции и принятой 19 июля 1878 г. Урядники, подчиненные становым приставам, стали низшим звеном профессиональной уездной полиции. В прямом подчинении урядников находились сотские и десятские.
Таким образом, наиболее существенным изменениям в ходе реформ подверглись организационно-правовые основы деятельности городской полиции, что связано с развитием капиталистических отношений. Ранее самостоятельные городские управления в ходе реформы были подчинены уездным управлениям. Объединение городских и уездных полиций способствовало устранению разобщенности местных полицейских органов, повышению оперативности деятельности полиции в условиях усиления миграционных процессов, связанных с отменой крепостного права. Большинство городских полиций Сибири с 1862 г. возглавлялись полицейским надзирателем, который подчинялся уездному исправнику и был зависим от городской управы.
Штаты исполнительных чинов городских полиций зависели от разряда, к которому был отнесен город, а численность служителей полицейских команд определялась в зависимости от финансовых возможностей городов, т.к. их содержание осуществлялось за счет городских средств. Полицейские команды большинства городов России во второй половине XIX в. состояли из 5-10 человек.
Полицейские управления губернских и ряда других городов сохраняли свою самостоятельность. Крупные города делились на участки, полицию в которых возглавлял участковый пристав. Участки делились на околотки. Охрану порядка в общественных местах крупных городов осуществляли городовые, подчиненные околоточному надзирателю.
После проведения земской и городской реформ в 60-70-е гг. XIX в. многие вопросы организации полиции перешли в ведение местных органов самоуправления. Полиция городов структурно не была связана с городским самоуправлением. Городским думам, подобно земским управам, для проведения в жизнь большинства своих решений необходимо было обращаться к полиции.
Реформы 60-70-х гг. в систему управления полицией привнесли начала, обусловившие серьезные противоречия и сложности развития полицейских органов. Дело в том, что содержание почти всех полицейских учреждений было передано в местный бюджет. Непосредственное оперативное руководство полицией сохранялось за административными властями – губернскими правлениями, губернаторами.
Таким образом, все организационно-штатные изменения в системе полиции были поставлены в жесткую зависимость от соотношения доходов и расходов города или уезда, а нередко и от «доброй воли» дум и земств. Как показывают многочисленные архивные документы, только после вмешательства губернаторов, генерал-губернаторов, МВД удавалось убедить местные органы самоуправления в необходимости существования полиции[4].
Недоразумения в отношениях между полицией и органами самоуправления не ограничивались вопросами финансирования. После введения «Городового уложения» значительная часть функций, ранее выполнявшихся полицией, перешли городским думам и управам. Последние, исходя из того, что именно они содержат полицию, пытались обязать ее выполнять эти обязанности, как и прежде.
Многие общегосударственные начинания на территории Сибири не реализовывались, воплощались не в полном объеме или проводились в жизнь со значительной задержкой. В этой связи некоторые органы местного самоуправления неоднократно обращались в различные инстанции, в том числе в МВД, с ходатайством о скорейшем распространении на Сибирь действия Судебных уставов. Так, в Сибири даже в 80-е гг. XIX в. не был учрежден институт единоличных следователей и ответственные, сложные обязанности по расследованию преступлений продолжала исполнять полиция. В местностях Сибири в 80-х гг. на полицейские управления возлагались, по мнению Енисейского губернатора, трудно совместимые обязанности: полицейско-административные, хозяйственные, судебные. В отчете за 1880 г. императору Енисейский губернатор Лохвицкий вносил предложение об отделении судебных обязанностей от полицейских посредством введения института судебных следователей.
Особая обстановка в регионе нередко требовала образования специализированных полицейских служб. Так, например, в Акмолинской области в 70-е гг. XIX в. был введен институт особых приставов по делам о конокрадстве. В связи с быстрым ростом числа ссыльных в ряде мест были учреждены специальные полицейские должности. В связи с особым характером производства на приисках Западной и Восточной Сибири были назначены жандармские штаб-офицеры[5].
Несмотря на встречавшиеся трудности в организации полицейских учреждений, обусловленные, прежде всего, неспособностью большинства городов выделить на их содержание достаточные средства, полиция Сибири все же последовательно развивалась.
В целом реформы 60-80-х гг. XIX в. существенно изменили компетенцию общей полиции, организации местного аппарата и исполнительных структур полиции, ее подразделений, политического сыска. Переход от феодальной организации полиции, основанной на натуральной повинности, к профессиональной полиции, комплектуемой на контрактной основе, был завершен в городах и на окраинах России, в том числе и в Сибири, лишь в конце XIX в.
В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменялась и организация полиции. В 1892 г. произошла реорганизация МВД, в 1895 г. утверждено «Положение о видах на жительство», 1 февраля 1899 г. создана специальная фабрично-заводская полиция.
В 1892 г. был внесен ряд изменений в статьи закона «Об общем учреждении губерний». В соответствии с ними Министр внутренних дел определял число полицейских чиновников в городах, подведомственных уездной полиции, а также распределял на разряды полицейские управления в городах, имевших отдельную городскую полицию и определял численность исполнительных чиновников. К нижним чинам полиции относились полицейские урядники, сотские, десятские в селах, городовые и другие полицейские служащие городских полицейских команд, уездная полицейская и конно-полицейская стража. В подчинении становых приставов находились полицейские урядники, для исполнения полицейских обязанностей и надзора за действиями сотских и десятских на местах. Урядники распределялись сообразно территории, численности населения и другим местным условиям: по губерниям – МВД, по уездам – губернаторами, по станам – уездными исправниками.
Завершая характеристику особенностей организации полиции во второй половине XIX в. в Сибири следует отметить, что начавшаяся в XIX в. в российских городах крупная реформа полиции, в Сибирских губерниях проводилась со значительным опозданием. Наиболее существенные изменения в ходе реформы касались организационно-правовых основ деятельности полиции. Вместе с тем, реформа не затрагивала многих вопросов, выдвинутых временем и территориальными особенностями региона: о подчиненности и порядке взаимодействия полицейских органов, о предметах ведомственной принадлежности, о статусе полиции, отчетности и ее ответственности[6].
В начале XX в. полиция в России подразделялась на общую, жандармскую, наружную, политическую, конную и пешую, городскую и уездную, сыскную, фабричную (на заводах и фабриках), железнодорожную, портовую, речную и горную (на золотых приисках). Кроме того, существовала полиция волостная и сельская, полевая и лесная стража для охраны полей и лесов. Департамент полиции осуществлял руководство всеми звеньями полиции.
Что касается организационно-штатного построения полиции Сибири, то его можно рассмотреть на примере Енисейской губернии.
Енисейский губернатор через Губернское правление осуществлял общее руководство полицией на подведомственной ему территории. Именно в губернское правление поступала вся документация из МВД и канцелярии Иркутского генерал-губернатора.
На местах в Енисейской губернии полицию возглавляли: в губернском городе Красноярске – полицмейстер, в уездах – уездные исправники, в Усинском пограничном округе – начальник, в Туруханском крае – отдельный пристав.
В Красноярске действовало городское полицейское управление. Город подразделялся на части во главе с частными приставами. Части делились на участки и околотки, возглавлявшиеся участковыми и околоточными надзирателями. Околоточные руководили городовыми.
В уездах организацией работы полиции занимались уездные полицейские управления. В сельской местности полицией руководили становые приставы полицейской стражи, старшие и младшие урядники полицейской стражи.
Революционные выступления, прокатившиеся по России в 1905 г., вынудили правительство принять экстренные меры по укреплению полиции. Так, по высочайшему повелению от 31 января 1906 г. МВД были учреждены новые штаты городских полицейских команд. На местах остро встал вопрос их финансирования. Своим циркуляром от 24 мая 1908 г. МВД довело до сведения губернаторов и градоначальников, что расходы по содержанию городовых ложатся на местный бюджет. Министерство же обязалось оказывать помощь выплатой пособий в течение 1906-1908 гг. В обязанности городских властей входило квартирное довольствие, вооружение и лечение[7].
Состояние полиции в сельской местности не отвечало требованиям времени и сложившейся внутриполитической обстановке в стране. В XIX в. в сельской местности полицейские функции выполняли сотские и десятские, выбранные крестьянскими общинами, а с 1878 г. и полицейские урядники. По данным МВД, в конце XIX в. полицейские урядники действовали только в 4 сибирских губерниях: Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской и Степных областях: Акмолинской, Семипалатинской, Уральской, Тургайской. Повсеместно в Сибири институт полицейских урядников был введен 1 августа 1902 г.[8]
Неудовлетворенное деятельностью полиции в сельской местности, МВД в 1902 г. выработало предложения по устранению имевшихся недостатков и внесло в Государственный совет проект закона «Об учреждении полицейской стражи». На основании этого закона должности сотских и полицейских урядников были упразднены, а для охраны общественного порядка в 48 российских губерниях была образована уездная полицейская стража как военизированное подразделение, которое подчинялось губернаторам и уездным исправникам.
В губерниях, где была введена полицейская стража, образовывались конные отряды численностью в 25 процентов от общего состава стражи. Центральное руководство уездной полицейской стражей осуществлял министр внутренних дел, в губерниях – губернатор, в уездах – уездные исправники.
В Сибири создавались специализированные полицейские формирования. Горно-полицейская стража создавалась для охраны общественного порядка и безопасности на золотодобывающих приисках в губерниях Иркутского и Приамурского генерал-губернаторств. Горно-полицейская стража подчинялась губернаторам и военным губернаторам, находилась в непосредственном распоряжении горных исправников.
Прокладка железной дороги способствовала росту населения, новых поселений и развитию предпринимательской деятельности, а вместе с этим и притоку населения, среди которого было немало преступного элемента. Освоение земель поселенцами сопровождалось изъятием земельных наделов из использования у коренных народов, что порождало их недовольство. Был сделан справедливый вывод, что сельские местности Сибири оставались без должного полицейского надзора. Ввиду этого было признано необходимым распространить принятую во внутренних губерниях систему организации полиции на Сибирские губернии и области[9].
Реализация предусмотренного российским законодательством широкого перечня задач, стоящих перед полицией, представляла значительные трудности, которые были связаны с организационно-штатными проблемами: неукомплектованность кадрами, низким уровнем социальной защиты, отсутствием системы профессиональной защиты, отсутствием системы профессиональной подготовки полицейских. В еще более сложном положении находилась сельская полиция, вынужденная осуществлять служебную деятельность в условиях огромных площадей обслуживаемых территорией, малой заселенности, большого количества ссыльных, примитивного образа жизни коренного населения. Революционные выступления, прокатившиеся волной по России в начале ХХ века, вызвали реакцию правительства, направленную на принятие экстренных мер и, прежде всего касающиеся увеличения штатов городских полицейских команд.
Значительное влияние на организационно-штатное построение полиции Сибири оказывала резкая политизация общества, рост революционного движения, увеличение преступности, потребовавшие введения новых подразделений. Не отвечавшее требованиям времени состояние сельской полиции вызвало необходимость организации уездной полицейской стражи[10]. Реализация предусмотренного российским законодательством широкого перечня задач, стоящих перед полицией, представляла значительные трудности, которые были связаны с организационно-штатными проблемами: неукомплектованность кадрами, низким уровнем социальной защиты, отсутствием системы профессиональной защиты, отсутствием системы профессиональной подготовки полицейских. В еще более сложном положении находилась сельская полиция, вынужденная осуществлять служебную деятельность в условиях огромных площадей обслуживаемых территорией, малой заселенности, большого количества ссыльных, примитивного образа жизни коренного населения. Революционные выступления, прокатившиеся волной по России в начале ХХ в., вызвали реакцию правительства, направленную на принятие экстренных мер и, прежде всего, касающиеся увеличения штатов городских полицейских команд.


Примечания:
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Андреевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России. СПб., 1878; Андрианов Н. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1902; Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство. СПб. 1903.
[2] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.
[3] Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964.
[4] Шейнфельд М.Б. Историография Сибири (конец XIX-начало XX вв.). Красноярск, 1973.
[5] Мирзоев В.Г. Историография Сибири (Домарксистский период). М., 1970.
[6] Ерошкин Н. П. История государственных учреждений в дореволюционной России. Изд. 3-е. М., 1983.
[7] Курицын В. М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права в России 60-80-е гг. XIX века. М., 1992.
[8] Дмитренко Н. М. Обзоры губерний, как источник по социально-экономической истории городов Западной Сибири эпохи капитализма. Источниковедение городов Сибири конца 19 – начала 20 веков. Новосибирск 1983.
[9] Андреева И. А. Очерки истории органов внутренних дел России. Омск. 2000.

Настоящий материал опубликован: Сибирская ссылка: Сборник научных статей. Иркутск: Изд-во «Оттиск», 2009. – Вып. 5 (17). – С. 123–135.